【专题解析】企业国有产权无偿划转法律实务浅析（上）| 原创
无偿划转是企业国有产权划拨处置的一种特殊形式。在对企业国有产权的管理过程中，国有资产监督管理机构或国有企业经常会基于政策调整、资源整合、行业发展和统一监管等需要，以无偿划转的方式对国有企业产权结构进行行政化调整。譬如近年来伴随着国企改革、国有资本统一监管的推进，诸多院所高校、国有企业系统性地开展了无偿划转工作。
本文将根据相关法律法规，结合我们过往实务经验，总结企业国有产权无偿划转的若干法律实务问题。
一、企业国有产权无偿划转涉及的法律法规？
我国关于企业国有产权无偿划转的规定，是从1979年至今不断完善的，可以简单分为4个阶段。
01
规范国有资产无偿划转
1979年，财政部先后于6月8日发布《关于国营企业固定资产实行有偿调拨的试行办法》（财政部（７９）财企字第７５号文）、7月6日发布《关于中央级行政事业单位固定资产试行部分有偿调拨的通知》（（７９）财预字第７８号文）。这两个文件在规定实行资产有偿调拨的同时，对在什么情况下可以无偿划转资产也做了相应规定。
1990年4月6日，原国家国有资产管理局发布了《关于国有资产办理无偿划转手续的通知》（国资工字(1990)第17号），对全民所有制单位之间无偿划转资产手续办理的具体事宜进行了规定。这是我国第一部针对国有资产无偿划转事宜的专门法规。
1999年9月27日财政部颁布的《关于企业国有资产办理无偿划转手续的规定》（财管字〔1999〕301号）和2001年3月16日原国家经贸委、财政部联合颁布的《关于国有企业管理关系变更有关问题的通知》（国经贸企改〔2001〕257号）进一步明确了无偿划转的规定，前者侧重于办理划转手续；后者对国有企业管理关系变更（实为企业国有产权无偿划转）的行为审批做出了规定。
02
对企业国有产权无偿划转作出专门规定
国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）成立后，陆续发布了规范企业国有产权无偿划转的若干法规。
2005年8月29日，为规范企业国有产权无偿划转行为，保障企业国有产权有序流动，防止国有资产流失，国资委发布了《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权〔2005〕239号）（以下简称《暂行办法》）。
2009年2月16日，为进一步规范中央企业国有产权无偿划转行为，更好地实施政务公开，服务企业，提高办事效率，国资委发布了《企业国有产权无偿划转工作指引》（国资发产权〔2009〕25号）。
2014年7月11日，为进一步简政放权，促进国家出资企业加快结构调整，优化产权配置，降低改革成本，国资委发布了《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》（国资发产权〔2014〕95号）。03
对股份有限公司国有股权无偿划转作出规定
《暂行办法》第三条规定：“股份有限公司国有股无偿划转，按国家有关规定执行。”按照该规定，股份有限公司国有股进行无偿划转不适用《暂行办法》，而应适用国家的特别规定。
2007年6月30日，国资委与证监会联合发布《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》（国资委 证监会令第19号），其中第四章为“国有股东所持上市公司股份的无偿划转”，为上市公司国有股权无偿划转提供了依据。2018年5月16日，国资委、财政部、证监会又出台了《上市公司国有股权监督管理办法》（国资委、财政部、证监会令第36号），这是现行有效的上市公司国有股无偿划转的规范文件。而针对非上市股份有限公司的国有股权无偿划转，直到2018年11月19日国资委出台的《关于进一步明确非上市股份有限公司国有股权管理有关事项的通知》（国资厅产权〔2018〕760号）中才有了明确规定。该通知第二条规定：“非上市股份有限公司的国有股权无偿划转，参照《关于印发〈企业国有产权无偿划转管理暂行办法>的通知》（国资发产权〔2005〕239号）等规定执行。”04
对企业境外国有产权无偿划转作出规定
《暂行办法》第二十条规定：“企业国有产权无偿向境外划转及境外企业国有产权无偿划转办法另行制定。”按照该规定，企业国有产权无偿向境外划转及境外企业国有产权无偿划转不适用《暂行办法》，而应适用国家的特别规定。
2011年6月14日，国资委发布《中央企业境外国有产权管理暂行办法》（国资委令第27号），但未涉及无偿划转事宜。直到2020年11月20日国资委发布的《关于进一步加强中央企业境外国有产权管理有关事项的通知》（国资发产权规〔2020〕70号）中才有了明确规定，其中第四条第二款规定“中央企业在本企业内部实施重组整合，境外企业国有产权在国有全资企业之间流转的，可以比照境内国有产权无偿划转管理相关规定，按照所在地法律法规，采用零对价、1元（或1单位相关货币）转让方式进行。”对于地方国有企业，国资发产权规〔2020〕70号第九条规定，地方国有资产监督管理机构可以参照本办法制定所出资企业境外国有产权管理制度。
无偿划转法律法规小结
1.《关于企业国有资产办理无偿划转手续的规定》（财管字〔1999〕301号）
2.《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权〔2005〕239号）
3.《企业国有产权无偿划转工作指引》（国资发产权〔2009〕25号）
4.《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》（国资发产权〔2014〕95号）
5.《上市公司国有股权监督管理办法》（国资委、财政部、证监会令第36号）
6.《关于进一步明确非上市股份有限公司国有股权管理有关事项的通知》（国资厅产权〔2018〕760号）
7.《关于进一步加强中央企业境外国有产权管理有关事项的通知》（国资发产权规〔2020〕70号）
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二、能够实施无偿划转的主体有哪些？
《暂行办法》第二条对企业国有产权无偿划转定义如下：“企业国有产权无偿划转，是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间的无偿转移。”
因此，根据《暂行办法》规定，政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间，可以无偿转移企业国有产权。
2009年2月16日国资委发布的《企业国有产权无偿划转工作指引》对国有产权划转主体的范围进行了扩大，即国有独资企业、国有独资公司、国有事业单位投资设立的一人有限责任公司及其再投资设立的一人有限责任公司（以下统称“国有一人公司”）也可作为划入方（划出方）。
2014年7月11日，国资委出台《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》规定：“国有全资企业之间或国有全资企业与国有独资企业、国有独资公司之间，经双方全体股东一致同意，其所持股权可以实施无偿划转。”按照该通知，国有全资企业也可以作为无偿划转的主体，但需全体股东一致同意。
综合上述规定可以看出，纯国有性质的主体都可以作为无偿划转的划出方、划入方，不论其是独资或全资。但国有控股、国有参股企业并未被纳入无偿划转的主体，即其持有的国有产权不能被划出、亦不能作出划入方接受划转。
我们认为，之所以无偿划转的主体限于纯国有性质，是因为这一产权变动的“无偿”。因此只有保证国有产权从纯国有主体的“左口袋”放到“右口袋”，才从根本上避免国有资产的流失。三、企业国有产权无偿划转的程序如何？
具体程序如下：
01
划转双方可行性研究
（6）其他需说明的情况。
02
划转双方内部批准
划转双方在可行性研究的基础上，按照内部决策程序对划转事宜进行审议，并形成书面决议。
划入方（划出方）为国有独资企业的，应当由总经理办公会议审议；已设立董事会的，由董事会审议。 划入方（划出方）为国有独资公司的，应当由董事会审议；尚未设立董事会的，由总经理办公会议审议。 划入方（划出方）为国有一人公司，应当由董事会审议；不设董事会的，由股东作出书面决议，并加盖股东印章。 划入方（划出方）为国有全资企业，应当经全体股东一致同意。 所涉及的职工分流安置事项，应当经被划转企业职工代表大会审议通过。
03
划出方通知债权人并制订债务处置方案
04
审计或清产核资
被划转企业按照有关规定开展审计或清产核资，以审计结果或清产核资结果作为划转依据。
需要提示的是，根据《国有企业清产核资办法》（国资委 第1号令）规定，符合下列情形之一的，国有资产监督管理机构可以要求企业进行清产核资：（1）企业资产损失和资金挂账超过所有者权溢，或者企业会计信息严重失真、账实严重不符的；（2）企业受重大自然灾害或者其他重大、紧急情况等不可抗力因素影响，造成严重资产损失的；（3）企业账务出现严重异常情况，或者国有资产出现重大流失的；（4）其他应当进行清产核资的情形。05
签订无偿划转协议
划转双方签订无偿划转协议，划转协议应当包括以下主要内容：
（1）划入划出双方的名称与住所；（2）被划转企业的基本情况；（3）被划转企业国有产权数额及划转基准日；（4）被划转企业涉及的职工分流安置方案；（5）被划转企业涉及的债权、债务(包括拖欠职工债务)以及或有负债的处理方案；（6）划转双方的违约责任；（7）纠纷的解决方式；（8）协议生效条件；（9）划转双方认为必要的其他条款。需要提示的是，根据《企业国有产权无偿划转工作指引》规定，不得以重新划回产权等作为违约责任条款。
06
划转双方外部批准
根据出资人的性质、层级和划转双方的产权归属关系确定具体的批准程序。
需要提示的是，根据《暂行办法》第十七条，企业国有产权无偿划转事项经批准后，划出方和划入方调整产权划转比例或者划转协议有重大变化的，应当按照规定程序重新报批。07
无偿划转的实施
划转双方根据相关批复文件和划转协议，进行账务调整，按规定办理产权登记手续、工商变更手续。上市公司则应当在证券交易所、中国证券登记结算有限责任公司办理股份过户登记手续。
划转双方根据相关批复文件和划转协议，进行账户调整，按规定办理产权登记手续、工商变更手续。上市公司则应当在证券交易所、中国证券登记结算有限责任公司办理股份过户登记手续。
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